A primera hora del 25 de abril de 2011, el director general de Presupuesto Público del MEF, Roger Díaz, manejaba su camioneta por la Vía Expresa. Iba al hotel Sheraton, a inaugurar una reunión con funcionarios de distintos sectores del Estado, a quienes había convocado para explicarles las bondades de un nuevo sistema de ejecución del gasto público. Díaz era el artífice de la reforma y estaba orgulloso de su obra. Mientras conducía, escuchaba noticias por la radio, y entonces pudo escuchar nítidamente al presidente García anunciar un aumento de 20 por ciento en el sueldo de los militares y policías. Quedó de tal modo impactado que por un instante descuidó el manejo y casi choca.
Pasó de largo frente al hotel Sheraton, ingresó al edificio del MEF en el jirón Junín, y subió al piso séptimo, donde estaba su jefe, el viceministro de Hacienda Miguel Castilla. Con él quería hablar. Encontró a Castilla preocupado, escribiendo cifras sobre una pizarra.
Ambos habían asumido sus cargos durante la gestión de la anterior ministra, Mercedes Aráoz. Castilla, con un PhD en Economía en la Johns Hopkins University, había hecho carrera en la CAF antes de recalar en el MEF, y desde el comienzo estuvo interesado en que el ministerio retirara el estímulo fiscal con que en el 2009 afrontó la crisis internacional una vez que la economía comenzara a retomar el crecimiento. En concreto, propiciaba un menor gasto público para no repetir el déficit de -0,5% con el que cerró el 2010. Díaz lo secundaba en el empeño no sin tensiones, porque él era quien daba la cara a los sectores cuyo gasto sería recortado. Pero esa mañana lo que tenían que hablar era algo distinto a las usuales contingencias. Les imponían un gasto para el que no había provisión, con el que no estaban de acuerdo, y que tendrían que sustentar con su firma para que el ministro, a su vez, suscribiera un Decreto de Urgencia. Ambos estaban pensando en renunciar.
A las diez de la mañana, tendrían reunión con el ministro. Hasta entonces, intercambiaron agitadamente impresiones. ¿Había forma de salir del atolladero? Ninguna, concluyeron. Se les hizo tarde y bajaron rápidamente por las escaleras hasta el despacho ministerial, en el cuarto piso, para no esperar a los ascensores. Ismael Benavides los esperaba, rodeado de casi toda la alta dirección. Entre ellos, el viceministro de Economía, Fernando Toledo, y el jefe de Asesoría Jurídica, Guillermo Paredes. El ministro entró rápidamente en tema, recordando que el Presidente había anunciado un aumento a los militares y que al MEF le tocaba aplicarlo.
—¿Es negociable? —preguntó Castilla.
Benavides dijo que no. Se hizo un silencio. Todos sabían que el aumento conspiraba contra el equilibrio financiero, que cada fin de año se establece por ley. Pero el viceministro Toledo, que propone y supervisa la política macroeconómica, no diría algo en contra. Tampoco, un mes atrás, se había opuesto a la reducción del IGV, otra medida que nunca estuvo en sus planes y que vino de fuera del MEF. El asesor jurídico Paredes tampoco diría nada. Había reemplazado hacía poco a Juan Carlos Salinas, otro abogado que, a su solicitud, había pasado a ser asesor para no justificar peligrosos Decretos de Urgencia. Castilla tomó la palabra para plantear la conveniencia de que el aumento no fuera al sueldo, con lo que, por un llamado “efecto espejo”, se trasladaría a los que están en el retiro, generando un costo mucho mayor. El viceministro sugirió un bono extraordinario pero Benavides no respondió. Castilla lucía incómodo, aunque no habló de renunciar. En un momento, se volvió hacia el director de Presupuesto Público:
—¿Y tú, Roger, tienes algo que decir?
Díaz habló, y fue en ese momento que dio el primer paso para salir del ministerio.
En los inicios de enero, Díaz y Castilla habían tenido otra conversación clave. En su despacho, Castilla le dijo al director general de Presupuesto que deseaba hacer un ajuste importante del gasto público. La meta de déficit fiscal establecida para el 2011 en la ley de equilibrio financiero era de -1 por ciento del PBI, y se trataba de llevarla a +0,5 por ciento. Díaz se asustó. El recorte significaba dejar de gastar unos 2.000 millones de soles; como la tercera parte de todo el pliego de Educación. Le preguntó a su jefe por qué.
Castilla expuso dos motivos. Por un lado, quería dejarle un buen legado al próximo gobierno. Si el déficit del 2010 había sido menor que el previsto y cerró finalmente en -0,5 por ciento, ¿cuál habría sido el mérito de ellos como gestión en alcanzar incluso ese mismo nivel? ¿Por qué no esforzarse y dejar las cifras en azul? Díaz convino en que era un buen punto. Pero ¿por qué irse medio punto hacia arriba? ¿No bastaba llegar al déficit cero? Entonces Castilla sacó su segundo argumento.
La verdadera preocupación del viceministro eran los factores externos. Cuando, en el 2009, el ex ministro Luis Carranza lo integró a su equipo como jefe del gabinete de asesores, Castilla apoyó el plan de estímulo a la economía que el MEF trazó para contrarrestar los efectos de la crisis internacional. El 75% del método consistió en el aumento de la inversión pública. Estaba claro que apenas la actividad privada y el PBI —que ese año subió 3 puntos— se reactivaran, la inyección de recursos tendría que parar. Pero la naturaleza misma del plan haría que luego fuese difícil retirarlo. No obstante, Castilla comenzó a hacerlo en el 2010, ya en el cargo de viceministro de Hacienda al que lo nombró la nueva ministra Mercedes Aráoz. Ambos compartían la idea de comenzar a ahorrar ante una posible recaída de la economía mundial, y por eso se trasladó a los consumidores parte del incremento de precio de los combustibles, se retiraron subsidios a mineras y cementeras, se restringió el gasto corriente, se prohibieron créditos suplementarios. Al final del año, el déficit, que se preveía de -2 por ciento, terminó negativo en medio punto.
Ahora, en el 2011, Roger Díaz tenía sus razones para no ajustar tanto. Nombrado director de Presupuesto por Aráoz, durante el año anterior había contribuido al frenazo al mismo tiempo que reorganizaba su dependencia. En adelante, el presupuesto no se haría según las necesidades institucionales sino según los problemas nacionales por resolver, en función de complejas matrices preestablecidas. Los ministerios ya no recibirían autorización para usar su dinero a cuentagotas, cada trimestre, para recibir aprobaciones o vetos según el flujo de caja siempre zigzagueante del MEF, sino por todo el año, con lo que podrían por fin alcanzar calidad en el gasto. A comienzo de año, cada organismo público podría disponer del 80 por ciento de su plata, disponiéndolo en función de sus necesidades. Esto, que llamó “Programación de Compromisos Anual”, PCA, pasó a ser la niña de los ojos del director de Presupuesto. Así, cuando Castilla lo llamó a su despacho para decirle que de nuevo había que hacer un frenazo, así como el año pasado, Díaz le dijo:
—No puedo. Ya repartí casi toda la PCA.
Pero, en el fondo, la objeción de Díaz era la falta de coherencia: si el presupuesto 2011 fue aprobado con un déficit de 1 por ciento, esta meta fiscal no podía cambiar de la noche a la mañana, afectando los servicios básicos y los proyectos de inversión pública. Decía poco de la seriedad con que se hacían las proyecciones macroeconómicas, amén de la pérdida de credibilidad para impulsar la calidad del gasto público. Díaz estaba pensando en su PCA. Ahora, ¿cómo les decía a los ministerios que ya no podían gastar el 80 por ciento de su presupuesto?
De todos modos, Castilla convenció a Díaz de que una reducción del gasto público era necesaria. Como no se puede quitar plata así nomás del presupuesto de los sectores, la medida debía ser aprobada por el Consejo de Ministros a través de un Decreto de Urgencia. Era cosa de hacer un borrador mientras se pensaba dónde recortar. Díaz encontró que podía seguir llevando adelante la PCA mediante una astuta maniobra: les diría a los sectores que gastaran nomás el 80 por ciento de su presupuesto. Ya no les daría el 20 por ciento restante. Preparó, pues, un borrador de Decreto de Urgencia para que el ministro lo llevara al Consejo de Ministros. Pero había algo raro. Benavides no lo llevaba. Castilla no entendía por qué. En esas estaban cuando los sorprendió el anuncio de que se reduciría el IGV de 19 a 18 por ciento.
La reducción en 1 por ciento del impuesto general a las ventas, a comienzos de febrero, cayó como baldazo de agua fría en varias oficinas del MEF. No la propusieron ni el viceministro de Economía, Fernando Toledo, ni el director de Asuntos Económicos, Carlos Prieto, ni la Dirección de Ingresos Públicos, y tampoco estudiaron su impacto fiscal los responsables de Hacienda, Miguel Castilla y Roger Díaz. Percibida como una medida política de Alan García para desinflar la por entonces boyante candidatura de Alejandro Toledo —que había subido el IGV en el 2001—, su costo estimado es de 1.700 millones de soles. Para un ministerio que estaba pensando en ajustar, era todo un contrasentido.
Algunos pensaron en renunciar. En general, los funcionarios del MEF, especialmente los que ya trabajaban allí cuando llegó Benavides, estaban acostumbrados a que la posición del ministerio fuera tomada en cuenta en el Ejecutivo. Varias veces había intentado Alan García que aprobaran proyectos sin adecuada sustentación, y no habían pasado porque Luis Carranza se opuso.
Transportes y Comunicaciones quiso, por ejemplo, que el carísimo proyecto del tren eléctrico fuera bendecido por el Sistema Nacional de Inversión Pública, SNIP, pero no pasó, y tuvieron que construirlo con un Decreto Supremo. El Gobierno Regional del Callao quería que se construyera cuanto antes la autopista Néstor Gambetta, a un costo de 900 millones de soles, y ellos la pararon porque costaba demasiado. Ahora se está construyendo a poco más de 400 millones, luego del redimensionamiento propuesto por el MEF. El Gobierno Regional de Piura quiso que su irracional proyecto de irrigación, que es obviamente redundante con el de Olmos y que se explica principalmente porque los piuranos quieren tener su gran proyecto así como los lambayecanos ya tienen el suyo, tuviera el visto bueno del SNIP, pero no lo consiguieron, y Alan García tuvo que sacarlo con un Decreto de Urgencia y a espaldas del ministro de Economía. En ocasiones como esta, García esperaba a que Carranza viajara para que el encargado de turno, por ejemplo el propicio Juan Antonio Chang, ministro de Educación, firmara el pedido entre gallos y medianoche. Por eso, Carranza lanzó la conocida frase: “En este gobierno uno no puede ir al baño”. Los funcionarios sabían que si tenían objeciones técnicas justificadas, el ministro las defendería ante el Presidente. Carranza les preguntaba, por supuesto, porque las presiones eran muy grandes, y ellos se las sustentaban, y al final el ministro le decía:
—Estoy de acuerdo. Así no puede pasar. Si no, nos vamos.
Mercedes Aráoz actuaba igual, pero la diferencia era que desaconsejaba el no a secas. Les dijo: “Si vamos a decir no, llevemos una solución”.
Aunque la reducción del IGV fue para él un mazazo, Miguel Castilla le encontró por lo menos un lado positivo: el gobierno tendría menos resistencia para aprobar un ajustón, la medida que le propuso a Roger Díaz a inicios de febrero. El ajustón se lo aprobarían, en efecto, pero el viceministro no previó que le abrirían otro hueco en el bolsillo. Esta vez para aumentar a las fuerzas de seguridad.
En agosto del 2010, cuando el MEF presentó al Consejo de Ministros el proyecto de presupuesto para el año siguiente, Alan García planteó aumentar a los militares y policías. Estaban muy mal pagados, como muchos sectores laborales, y por eso en mayo de ese año el gobierno les había dado un bono de 1.000 soles. Pero su sistema remunerativo es anacrónico y absurdo, con una cédula viva que hacer crecer en 47% el universo de los beneficios por cualquier mejora. Los sueldos, bajos y dispersos, sin adecuadas proporciones jerárquicas, tienen más de 40 conceptos no pensionables, y subirlos era añadir más distorsiones. La ministra Mercedes Aráoz, en un clima de tensión, logró detener los aumentos. Se acordó que antes fuera reestructurado el sistema de remuneraciones, a partir de una propuesta que considerara eliminar la cédula viva. En el Congreso, después de mucho discutir, la reforma de las pensiones fue aprobada sin condicionamientos. Como había que hacer un estudio en regla para discutirla en el 2011, los beneficios recién se harían efectivos después del cambio de mando. El MEF se quedó tranquilo: hizo una provisión para el segundo semestre del año y le dio dinero a Defensa para hacer el estudio actuarial de las remuneraciones. Pero ¿Alan García iba a dejar al próximo gobierno un aumento que podía hacer él?
Claro que no, pero el cambio de planes recién se anunció en mayo. Primero fue aprobado el Decreto de Urgencia para reducir el déficit fiscal, que devino en una medida obligada después del recorte del IGV. El proyecto se paseó un mes de una dirección a otra hasta que, finalmente, el Consejo de Ministros lo aprobó, el 31 de marzo de 2011. Era muy drástico: en el primer trimestre, que siempre es austero, solo se gastaría 34.000 millones de soles. En inversión pública, no más del 25 por ciento de lo aprobado por la PCA en el primer semestre. No más del 40 por ciento de bienes y servicios de lo presupuestado de la PCA para ese período. Nada de créditos suplementarios ni de nuevos proyectos. Alan García añadió: nada de consultorías.
Durante todo el mes de abril, el director de Presupuesto se la pasó exprimiendo a los mismos funcionarios a quienes quince días antes les dijo que podían gastar sin temor a los ajustones. El 11 de marzo, había publicado unos lineamientos para el presupuesto del 2012, y desde entonces se reunió con la mayoría de los sectores para explicarles las bondades de la reforma. Por lo menos ocho ministros con sus equipos lo habían recibido, así como varios encargados de poderes públicos y gobiernos regionales. De estos lugares lo requerían ahora con llamadas de indignación o de urgencia, según la necesidad. Mientras negociaba reprogramaciones de pagos con los afectados, que hacían cola en su oficina, Díaz empezaba a convertirse en enemigo público: le hacían marchas callejeras en el jirón Junín, le llegaba el apercibimiento de un juicio. Pedía comprensión mencionando riesgos espantaeconomistas: desequilibrio fiscal, presión inflacionaria, encarecimiento de los combustibles, crisis internacional. Hacía, en fin, todo lo que provocó que la inversión pública cayera 18 por ciento en comparación con el año anterior. En ese estado, Castilla le dijo que Alan García quería dar inmediatamente un aumento a los militares.
—No es el momento —dijo Díaz—. Los sectores están muy afectados.
Castilla repuso que no podrían detener la medida. Le pidió preparar el borrador de un Decreto de Urgencia. El viceministro no mencionó una cantidad ni parámetros, como si estos todavía no hubieran sido decididos por García. Era viernes 22 de abril. El sábado, Díaz le escribió un mail a Castilla explicándole el contrasentido de la medida, y proponiendo una de dos posibilidades: una asignación especial mensual de 500 soles en promedio por militar, con un costo total de 75 millones de soles, o, en el peor de los casos, una que sumara 128 millones pagable en dos partes hasta el final del año. Un aumento de sueldo o un bono por encima de esas cifras no lo apoyaría, concluyó, aunque tuviera que dejar el MEF.
Castilla respondió el mensaje dándole la razón. Él tampoco firmaría un aumento a los militares activos sin una reforma de las remuneraciones. Le pidió trabajar la alternativa de los 128 millones pero prorrateados, mes a mes, como quería el Presidente. Eso es lo que hizo Díaz durante la Semana Santa. Creía que gastarían solo 128 millones cuando escuchó a García por la radio, la mañana del lunes 25 de abril.
Pero el Presidente habló de un aumento de sueldo de 20 por ciento de las remuneraciones. Dijo que era la cuarta parte de un aumento que debería completarse en el futuro y que esperaba que el próximo gobierno cumpliera. Al timón de su camioneta, Díaz calculó el costo de la medida: 870 millones de soles: 400 millones del aumento, 250 millones la provisión para la Caja de Pensiones Militar Policial y 220 millones del efecto espejo. Era demasiado.
Dos horas después, cuando estuvieron todos en la oficina del ministro Benavides y el viceministro Castilla le preguntó su opinión, el director de Presupuesto comprendió que tenía que renunciar. Los argumentos con que se opuso a la medida eran consabidos para Castilla pero no para el resto. Uno era obvio. Al aumentar a los militares, desmentían el principal fundamento del agresivo recorte presupuestal de finales de marzo: ahorrar, para hacer frente a posibles situaciones de crisis financiera y de presión inflacionaria. La razón menos obvia, sin embargo, era la de mayor peso para Díaz. Se trataba de un problema de coherencia:
—¿Qué les digo a entidades a las que no podemos dar plata para que paguen sus servicios básicos?
Roger Díaz hizo una descripción de lo que ocurría. El sector Salud quería 80 millones más: la semana anterior, los hospitales no habían podido pagar sus servicios básicos. Educación pedía 200 millones para materiales educativos, pago de especialistas y alfabetizadores, entre otras necesidades. La fiscalización ambiental a las mineras estaba detenida, lo mismo que muchos proyectos en los gobiernos regionales y locales. Habían quedado en el aire contratos de personal y de obras para demandas de corto plazo.
Hubo un diálogo áspero. El ministro recordó que siempre había dicho que el presupuesto exhibía grasa, eso era responsabilidad de Presupuesto. Díaz objetó: la grasa la ponían medidas políticas. El Congreso, por ejemplo, había aprobado la homologación de los centros universitarios, que añadía 420 millones de soles anuales. El nombramiento del personal médico asistencial, que aumentará un 15 por ciento por año, requería 300 millones adicionales. El costo de la carrera pública magisterial estaba inflado, y, a razón de 180 millones más por año, ya iba costando 500 millones. La homologación de los jueces aprobada por el Congreso era una bomba de tiempo: era imposible pagarla porque inmediatamente había que aumentar a los docentes universitarios, y no había dinero. Otro caso era este aumento a los militares. ¿Qué responsabilidad tenía Presupuesto en eso?
—Hay dos posibilidades —dijo Benavides—: o le buscas una justificación técnica o renuncias.
—Justificación técnica no le encuentro. El estudio actuarial para diseñar la reforma del sistema remunerativo de los militares, con el aumento que resuelve su problema, recién se está haciendo. Por lo tanto, no hay argumento técnico. ¿Cómo han decidido el 20 por ciento? No lo sé. ¿Y qué efectos tiene eso sobre la cédula viva y los ejercicios subsiguientes? Nadie lo sabe.
Le reunión se levantó. El miércoles, sin documento sustentatorio y genéricamente, el Consejo de Ministros aprobó el aumento. La mañana del jueves, Díaz pidió cita con Benavides y le presentó su renuncia. En la carta, mencionaba los dos argumentos que expuso en la reunión. No expuso un tercero, que es imprescindible mencionar. El decreto de urgencia tenía visos de inconstitucionalidad. Un Congreso riguroso lo hubiera objetado.
Hasta noviembre del 2008, de acuerdo con una contabilización realizada por Gerardo Munck para la revista de Ciencia Política de la Universidad Católica de Chile —y reproducida aquí por el blog Otra Mirada—, el gobierno de Alan García había aprobado, saltándose al Congreso, 244 decretos por delegación. La misma cantidad que su predecesor Alejandro Toledo en sus cinco años de mandato. García es el presidente más decretista, con la complicidad de ministros y parlamentarios. Según la Constitución, un decreto de urgencia solo debe normar situaciones extraordinarias. El Congreso, por su parte, de acuerdo con su reglamento, debe verificar que impidan un “riesgo inminente”, cuya extensión “constituye un peligro para la economía nacional o las finanzas públicas”. Por su parte, el Tribunal Constitucional exige que ataque hechos imprevisibles y que conciernan al interés de toda la comunidad. A contrapelo de todo esto, la situación no era extraordinaria, ni imprevisible, ni urgente: la discusión de la reforma de sueldos militar-policial está fijada para el próximo mes de junio en el Congreso.
Algunos días después, el ex director de Presupuesto se enteró en el diario oficial El Peruano que el Estado no le había dicho adiós como se debía, aceptándole la carta de renuncia y dándole las gracias por los servicios prestados. Prescindían de él en una resolución que no lo menciona por su nombre y que daba cuenta de una serie de nombramientos, ceses y otras contingencias. En una parte de esta serie, detrás de la frase “déjese sin efecto”, aparece el número y fecha de una resolución: la que lo nombró en el cargo, firmada en enero del 2010 por la ministra Mercedes Aráoz.
Lo habían dejado sin efecto. También en El Peruano, leyó el Decreto de Urgencia del aumento a los militares y policías. Finalmente, no había sido un incremento de sueldo, sino una bonificación extraordinaria, con cargo a ser asimilada a la reforma del sistema remunerativo que se vendrá. En la práctica, era un aumento, porque el próximo gobierno no podría dar marcha atrás. El sucesor interino de Díaz en el MEF, Rodolfo Acuña, sigue haciendo malabares ante los sectores con presupuesto recortado. El Decreto de Urgencia 012, que dispuso el ajustón de marzo, hizo agua desde su nacimiento, con excepciones y condicionamientos, porque muchas actividades no podían parar. El 24 de mayo, la Comisión de Presupuesto aprobó derogarlo, lo que el pleno podría hacer en cualquier momento. Por otra parte, por las condiciones políticas y una posible desaceleración internacional, nadie sabe si el PBI será mayor de 6 por ciento, como esperaba optimistamente el ministro Benavides cuando anunció la reducción del IGV. En cuanto al déficit fiscal, no se sabrá hasta fin de año cuánto habrá sido el impacto verdadero de los hechos aquí narrados. En el MEF, Castilla tuvo que renunciar a su objetivo de dejar un superávit de 0,5 por ciento. Tal vez sea de 0 por ciento. Todo dependerá de lo que decida el Congreso, y de lo que deje la campaña electoral. Lo que hay son 5.500 millones de dólares en el Fondo de Estabilización Fiscal —un poco más de 3,5 por ciento del PBI— para cualquier emergencia que afronte el próximo gobierno. Esto ha logrado guardar Castilla debajo del colchón. Fue una de las razones por las que no renunció la mañana del 25 de abril.
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